原文标题：基层食药安全监管体制改革路在何方？
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“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，也是全面建立严密高效、社会共治的食品药品安全治理体系的关键时期。基层是食品药品安全监管的关键部位，自2013年国务院发布《关于地方改革完善食品药品监管体制的指导意见》以来，全国30个省（区、市）自上而下整合了食品药品监管职能，对食品和药品实行集中统一监管。４年过去了，基层的食品安全监管体制是否理顺？还有哪些地方有待完善？全国两会期间，本报记者专门就食品药品监管体制这一话题采访了两位全国政协委员，“加快完善统一权威食品药品安全监管体制，着力提升食品药品安全监管能力”这是大家共同的呼吁。
基层监管体制尚未建立 专业技术人员短缺
经过４年的实践，全国各地基层食品药品安全监管体制整合情况不尽相同，“二合一”“三合一”“五合一”纷纷出现。“在市级，单独设置食品药品监管局的约占88%，与相关机构整合的约占12%。在县级，单独设置食品药品监管局的约占38%，与相关机构整合的约占59%。”全国政协委员、tyc1286太阳集团人文与社会科学学院院长李健告诉记者，自2013年国务院发布《关于地方改革完善食品药品监管体制的指导意见》以来，全国30个省（区、市）自上而下组建了独立的食品药品监管局，天津市将工商、质检、食品药品三个部门合并为市场和质量监督委员会。
曾在食品药品监管部门任职多年的全国政协常委、农工党中央常委、河南省政协副主席高体健接受记者采访时表示，当前，只有加快完善统一、权威的食品药品安全监管体制、着力提升食品药品安全监管能力，才能为“健全严密高效、社会共治的食品药品安全治理体系”提供有力支撑、奠定坚实基础。2016年，高体健曾专程到商丘专题调研食品安全监管体系建设情况。通过对多个基层食品安全监管体系建设的深入调研，高体健发现，各地统一权威监管体制尚未建立，各级监管队伍特别是专业技术人员短缺，打击食品药品安全犯罪的专业力量严重不足，监管手段和技术支撑等仍需加强，风险监测和评估技术水平亟待提升，监管能力与食品医药产业健康发展要求不相适应。
“基层食品药品监管部门，特别是“多合一”综合执法部门问题更为突出——监管力量总体不足，专业监管人员严重匮乏，监管执法装备普遍较差。”高体健说，由于多数基层监管人员缺乏必要的专业素养、技术能力、监管手段、职业经验，多数基层监管部门缺乏必要的执法车辆、快检设备、基础设施、经费保障，难以满足食品药品安全监管的专业化要求，严重影响了监管执法的实效性和权威性。此外，高体健在调研中还发现，“多合一”部门还存在队伍不稳、人心波动、监管质量和监管效能下降等情况，在少数地方弱化，甚至边缘化食品药品安全监管职能。
高体健认为，从整体来看，全国的基层食品药品监管体制改革并未到位，专业队伍也并未得到很好的整合。以前，县里食品药品监管队伍有几十人，目前，整合后增加到三四百人，但专业人员在其中占少数，由于不受重视，离职的不在少数。由此带来了一系列的问题：行政监管不力、技术支撑不足，导致科学监管水平不高。“如果食品药品监管的专业性‘淡’了，那监管的时效性、权威性何在？”高体健对此表示担忧。
我国基层食品药品监管体制应如何理顺和完善？
培养专业高效监管队伍。
高体健表示，没有统一权威的监管体制作保证，食品药品监管能力就不可能真正得到持续加强，也就难以实施科学有效的监管，更难保证人民群众饮食用药安全、食品医药产业健康发展。在高体健看来，所谓“统一”，至少包括法制、体制、机制、标准、机构、队伍、执法、形象等方面保持一致性；所谓“权威”，就是要让法律法规生威、监管理念生威、严谨标准生威、风险评估生威、严格监管生威、公正执法生威、严厉处罚生威、严肃问责生威。统一权威的监管体制是提升监管能力的前提、实施严密高效监管的基础。“无论是独立设置的模式，还是‘多合一’的模式，食品药品安全监管能力只能加强不能削弱，食品药品法律法规的贯彻实施只能强化不能弱化。”高体健直言。
高体健说：“缺乏专业背景和职业经验的监管队伍是没有执行力和战斗力的，也难以承担起保卫人民群众饮食用药安全的重大政治责任。”如何才能培养出一只具有专业背景和职业经验的高效监管队伍？高体健认为，要严把入口关，确保新进人员具有专业教育背景并接受规范化培训，使其能够尽快胜任监管工作，持续提升一线监管人员中的专业人员占比；国家和省级监管部门在加强专业教育培训基地建设的同时，要积极推进网络教育培训平台建设，注重加强跨学科高端复合型人才培养，不断提升监管执法能力；加快建设职业化的食品药品检查员队伍，由国家、省级监管部门统筹调配使用。“目前，城管人员都统一着装，而食品药品监管人员在执法时却是‘杂牌军’，执法证也不尽相同。”高体健强调说，不统一则无权威可言。
李健建议，应考虑药品监管的专业性，加强分类监管，强化人才和技术支撑，保持药品专业化监管体系的相对完整。
监管硬件要尽快达标。
“基层是食品药品安全监管的关键部位，必须走科学化、专业化、精细化、现代化的特殊监管之路。”高体健建议，国务院和省级政府在加大投入的同时，鼓励市县级政府完善执法能力建设投入机制，确保各级监管部门执法装备尽快达到规定标准。同时，要高度重视乡镇所的标准化规范化建设，保证执法基本装备、执法取证装备、快检装备配备和基础设施条件、办公办案经费满足监管需要。要充分整合省、市、县各级政府部门食品检验检测资源，充分利用当地高校、科研院所、卫生机构以及大型企业的食品检验资源，积极发展和利用可靠、快速、便捷、精准的食品安全检测技术，建立标准统一、布局合理、运转高效的食品安全检验检测体系，切实提升食品药品安全抽检覆盖率和制度化水平。
“要高度重视食品药品安全治理的系统性、协同性和前瞻性，充分发挥各级食品安全办公室的综合协调作用，形成各级政府和各相关部门间的合力。”高体健认为，食品药品安全监管工作具有极高的专业性、技术性，必须全面推进法治化、标准化、专业化、信息化建设，坚持以防为主和风险管理，树立风险防范意识，建立健全以风险分析为基础的科学监管制度，强化风险评估、监测、预警和风险交流。
机构设置不应“一刀切”。
“单独设置的食品药品监管模式和“多合一”监管模式孰优孰劣之争，应以监管能力、监管质量和监管效能作为衡量标准。”高体健建议，国务院食品安全委员会按照食品药品安全监管的专业性和保障公共安全的特殊性的要求，对两种模式进行一年或更长时间的跟踪研究，比较哪种模式在保障人民群众饮食用药安全方面更权威、更严密、更便捷，在保障食品医药产业发展方面更专业、更有力、更高效，之后可择优推广。
李健认为，食药基层监管机构设置应从实际情况出发，不应“一刀切”。目前，国家食品药品监督管理总局对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理，全国30个省（区、市）自上而下组建了独立的食品药品监管局，这体现了十八届三中全会提出的“统一权威”。而在地方基层，实际情况千差万别，不宜“一刀切”，都设置单独的机构。例如，北京人口密集，监管点多、线长、面广、任务繁重，食品药品监管不单独设置是不行的；而在人口较少的地区，单设食品药品监管机构，机构增多，力量分散，会降低行政效率。
重点解决“合而不融”。
十八届三中全会提出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题”“优化政府机构设置、职能配置、工作流程”。李健表示，统一模式就是实行工商、食药监“二合一”或工商、食药监、质监“三合一”，组建市场监管局，实行统一的市场监管、综合执法。
“这种模式符合党的十八届三中全会提出的改革方向，有利于精简机构，整合行政执法力量；实现一个部门管市场，一支队伍管执法，一张清单管权责，一套机制管检查，一个中心管检测，形成贯穿生产、流通、消费全过程，监管、执法、技术支撑相衔接的监管体制机制。”李健认为，改革在原有执法人员中调配整合，可以发挥各部门优势，整合市场监管执法资源；发挥工商部门的机构和队伍优势；质监部门的检验检测技术优势；食药监管部门的专业优势。统一模式在不增加过多编制的情况下，可有效解决多头执法、执法交叉、分段监管、相互推诿等问题以及“马路警察各管一段”带来的“日常监管无人管，曝光以后联合管”等执法难题，有利于减轻市场主体负担，提升监管公平性。
李健建议，基层的监管机构需要根据实际情况来设置，根据更好服务企业和市场的目的来设置。如果采用统一模式，将不同部门糅合在一起，需要进行统一的行政流程“再造”，以适应新的监管任务和对象，需要重点解决“合而不融”的问题。
（策划、审核：李冰）
